提要：破产法规定的破产管理人制度给予破产管理人在破产程序中较大的权力，在处理各种破产事务中居于主导地位，为平衡制约权力，破产法规定了法院、债权人会议、债权人委员会三个监督主体对破产管理人享有监督权。本文首先梳理三个监督主体的监督权限及监督途径，指出其存在问题及不足，并提出在对破产管理人监督过程中应坚持的目标理念，并结合破产法律和破产工作实际，从强化对破产管理人法律责任监督和审判等六个角度提出改进监督机制的意见和建议。

关键词：破产管理人；人民法院；监督主体；监督建议

一、当前破产管理人监督主体及法条解读

（一）法院的监督

1、通过听取破产管理人工作报告进行监督。《企业破产法》第23条第1款规定，管理人依照本法执行职务，向人民法院报告工作。有学者建议“为使这种报告制度规范化，司法解释可以要求管理人定期（如每月）向法院报告履职情况，法院也可以临时要求管理人提交报告。”[①]2、法院对破产管理人实施的对债权人利益有重大影响行为的许可权。如第28条规定，管理人聘用必要的工作人员。第69条还规定，在未设立债权人委员会情形下，破产管理人实施的重大事项要及时报告人民法院。3、通过听取、审查、决定其他主体对破产管理人的监督意见，间接行使监督权。如破产法第22条第2款规定法院可以根据债权人会议的申请更换管理人。第28条第二款规定，可以对债权人会议提出的管理人报酬异议申请进行审查和裁决。4、法院对破产管理人的处罚权和更换权。破产法第130条规定，管理人未依照本法规定勤勉尽责，忠实执行职务的，人民法院可以依法处以罚款；《最高人民法院关于审理企业破产案件指定管理人的规定》第33条规定，人民法院可以根据债权人会议申请或者依职权径行决定更换管理人。

（二）债权人会议的监督

债权人会议的重要职能之一就是对破产管理人的监督。破产法规定管理人应当列席债权人会议，向债权人会议报告职务执行情况。第58条规定，破产管理人编制的债权表应当提交第一次债权人会议核查。第61条还规定，债权人会议可以申请人民法院更换管理人，审查管理人的费用和报酬。破产管理人制定的债务人财产管理方案、破产财产变价方案、破产财产分配方案，均需要经债权人会议表决通过，才能执行。债权人会议还通过设立债权人委员会和更换债权人委员会成员实施对破产管理人的日常监督。

（三）债权人委员会的监督

债权人会议可以决定是否设立债权人委员会，并选任债权人代表作为债权人委员会成员。第68条规定了债权人委员会监督职权，主要是监督债务人财产的管理和处分，监督破产财产分配。监督方式是债权人委员会在执行职务时，有权要求破产管理人有关人员对其职权范围内的事务作出说明或者提供有关文件。在破产管理人实施对债权人利益有重大影响的财产处分行为时，应当及时告知债权人委员会。如果破产管理人违反破产法规定拒绝接受监督的，债权人委员会有权就监督事项请求法院在五日内作出决定。

二、现行破产管理人监督机制运行成效的实践审视

（一）对破产管理人彻底、有效的经常性监督缺位

法院在对破产管理人监督上发挥主导作用，但是实践中，法院自身肩负着繁杂的审判任务，面对破产进程中的大量法律性和非法律性的事务性工作，法院不可能事无巨细一一进行过问和审核，法院一般仅仅会对破产进程中一些重大、有严重分歧和争议的事项进行程序上的判断。债权人会议作为全体债权人的自治机构，是债权人参加破产程序的意思表示机构，但是债权人会议由全体债权人组成，不仅人数众多，而且分散在各地，频繁多次召开不仅耗费时间、金钱成本较多，实务上也难以操作。在仅有的几次债权人大会上，时间、议程紧凑，债权人会议无法担当起经常日常具体破产事务的监督职责。虽然债权人会议可以决定设立债权人委员，作为债权人会议闭会期间对破产管理人进行日常的监督。但是应当注意到，债权人委员会的委员们都有各自的工作，也不大可能对管理人实施日常性的监督。[②]

（二）缺乏专业性的机构辅助监督

破产程序涉及债务人资产托管、经营管理、财产处置分配等过程，随着破产案件办理难度加大，其间涉及事项纷繁复杂，不仅仅是一个法律程序，还有可能涉及财务、具有特种经营资质的破产债务人自身专业性知识，对于专业知识大多局限于法律的法官显然难以做出精准的监管，债权人会议和债权人委员会也难以胜任。另外，对于监督活动的开展，必然要产生相应的费用和时间成本，对于该笔费用承担破产法没有规定，破产法第41条关于破产费用和第42条关于共益债务的规定也均未涉及。对于需要专业性机构进行介入审查破产管理人行为是否恰当，是由法院还是债权人会议委托，其间产生委托费用如何分担，这些问题均需要相应的立法予以进一步明确。

（三）完善的破产管理人信息披露制度亟需建立

“及时、充分了解管理人的履职状况及破产程序的进展情况是行使监督权的前提，其本身也可被视为债权人行使监督权的一种方式”。[③]但是我国《企业破产法》关于破产管理人信息披露制度的规定尚显单薄，公开破产管理人履职的内容、公开时间、公开的方式以及不公开的后果等均未有细致的规定。仅在第14条规定法院应当自裁定受理破产申请之日起25日内，通知债权人并公告管理人的名称或者姓名及其处理事务的地址，第57条规定“债权表和债权人申报材料由管理人保管，供利害关系人查阅”；除此之外，债权人获知信息途径极为有限，信息不对称的债权人对破产管理人开展有效的监督困难重重。

（四）法院、债权人会议、债权人委员会监督职权定位错位

破产法的功能主要是清理债权债务关系，在债务人资不抵债时，保障全体债权人公平受偿。因此，破产法的性质应当是私法，在制度设计上应当坚持“主体平等、债权人利益保护和债权人自治”[④]，尽量减少代表公权力的法院对破产程序的干预，更多的发挥债权人会议、债权人委员会的职能作用，毕竟债权人是破产管理人履职行为的直接利益关系方，出于维护切身利益，会比其他主体更具有责任心和监督动力。但是在实践中，法院主导和破产管理人中心主义[⑤]制度设计前提下，很多应当由债权人会议、债权人委员会行使的监督权被法院“越权”行使，对应当由债权人会议、债权人委员会行使的监督权也缺少具体方式和监督效果规定。如破产法第22条规定，破产管理人的指定和破产管理人的报酬的确定由法院决定。但是在国外市场经济国家，上述两项职权是由债权人共同决定，这是符合债权人根据意思自治原则来处理破产的商业安排。破产法第69条规定管理人为涉及债务人财产的重大处分行为的，应当及时报告债权人委员会，但是并没有规定管理人行为前须经债权人委员会同意方可实施。如果债权人委员会意见与破产管理人意见相异，则无法解决争议，债权人会议、债权人委员会对破产管理人的监督将流于形式而其应有的实质价值被削弱。[⑥]

三、完善破产管理人监督机制的建议

（一）强化对破产管理人法律责任监督和审判

现有法律规定了对破产管理人的法律责任监督机制，破产法第130条规定了破产管理人应尽到勤勉尽责、忠实履职的责任。该条规定明确了破产管理人职业道德义务，其内容包含：一是禁止破产管理人利用其自身地位或掌握信息从破产财产中谋取不正当利益。如侵占债务人财产、为牟利而出卖或泄露破产债务人的商业秘密和信息等；二是禁止破产管理人与破产进行交易，应当禁止破产管理人的同业竞争，利用自身优势，让自己或与自己有利害关系的当事人与破产财产有交易往来。此种利害关系的存在难以保证破产管理人的公正与中立，如果存在上述情形，应作为债权人申请更换管理人的一个理由。

让错误或失误行动的当事人承担起与其权力相称的责任，是监督能力的核心，制约被监督者不敢乱为、不能乱为的根本条件。德国破产法认为促使破产管理人正常履行职责的最有效动力，是德国破产法第60条规定的失职时所承担的责任。[⑦]我国破产法也规定了如果破产管理人违反勤勉、忠诚规定应当承担相应的法定责任。破产债权人如果能够证明破产管理人存在主观过失并且造成债权人利益受损，则法院应判定破产管理人须承担相应的赔偿责任。

（二）适时借助专业机构的监督优势

随着破产事务涉及法律、财务等专业性领域知识技能的破产案件日益增多，依靠法院、债权人会议、债权人委员会对具体破产事项进行监督往往勉为其难，虽然笔者认为单设专门的破产管理人监督机构时机尚不成熟，但是可以赋予债权人会议根据破产案件案情难以程度，就单个、相对独立的监督事项选择第三方机构提供监督服务，这样可以提高监督的针对性和精准性，也是符合债权人会议意定制度精神要求的。

（三）强化对破产管理人重大事项报告义务的监督

强化对破产管理人对破产事务中重大事项的报告义务，是加强对破产管理人事前监督的重要环节。对于重大事项范围，破产法第69条已经规定10项重大事项，但笔者认为对于可能影响债权人重大利益的事务性行为也应向债权人报告，聘用第三方机构或者个人、选人审计和评估机构等行为也应纳入重大事项范围。为保障摘取人知情权，可要求破产管理人定期报送工作报告。笔者曾参与审理徐州华隆热电有限公司破产重整案件中，破产管理人每周向法院、债权人委员会发送破产管理人工作周报，对一周以来开展的工作事项简要报告，如果法院、债权人会议需要详细了解，则可向破产管理人进行具体询问。对于报告的时间节点和程序，破产法没有规定事前报告和债权人委员会同意方可实施，这使得监管流于形式。笔者建议，为了便于监管和事先预防，在与破产管理人签订聘用合同时，应对此作出明确约定。如对于破产程序中的重大事项应提前向债权人委员会、法院报告，在没有严重分歧和争议的前提下破产管理人方能实施具体行为。当然在债权人会议、债权任委员会没有召开或成立时，破产管理人向法院报告后，法院应进行仔细认真研判，必要时法院应组织召开债权人会议作出决议。

（四）强化破产管理人的信息披露义务

根据国外破产法的立法例，破产信息披露义务人应当披露与破产案件及债权人利益相关的一切信息，然后以列举的条款规定最为重要和典型的信息披露清单。对于披露的标准，可以将“真实、准确、充分、完整”作为对破产管理人信息披露的一般性要求，遵循让债权人利益最大化标准规定披露的行为标准。对于公开的形式可根据具体案情有多种方式可以采纳，如破产法已经规定的通知、告知、报告和公告等方式，还有可以借鉴国外的公开质询、公开调查和听证会等形式拓展公开渠道和方式。[⑧]当下信息时代和互联网技术发展给破产管理人信息披露提供新的平台和载体，全国企业破产重整案件信息网已经建成“一网两平台”并实现破产案件全覆盖、利益主体全覆盖、法律流程全覆盖，[⑨]破产程序中，应树立“互联网+”理念，管理人树立应利用好信息化技术手段及时将应公开信息向相关当事人公开。

（五）强化法院监督考核作用

法院要根据破产管理人的工作进行考核，确定管理人晋级、降级和淘汰的动态管理体系。深圳中院采取了个案考核与年度考核相结合、客观评价与主管评价相结合、日常考评与阶段性考评相结合的考核办法，以考核结果为基础，实现管理人的分级分类管理。在考核中，对管理人办理具体案件和阶段性总体工作进行评定，对于个案考核不合格的及时处分并督促改正，对于年度考核不合格的，降低其等级直至淘汰出名册，对于考核优秀的予以奖励和升级。[⑩]深圳中院的做法值得学习和借鉴，但是在破产案件不多的法院，可以就破产个案建立破产管理人履职情况备案，作为以后选任管理人和管理人晋级的重要依据。

我国破产管理人制度才刚刚起步，很多破产知识、工作经验还需要不断探索、积累和完善，对破产管理人监督、支持同样必不可少。监督是督促，也是支持和鼓励，在监督过程中，法院、债权人会议和债权人委员会要秉承正确的破产法理念，担当起应负的监督职责，互配合协调、相互理解支持，才能妥善处理平衡各方利益，高效、稳妥地处理好各类破产案件。

*吴振宁 徐州市邳州市人民法院执行局执行助理。

[①]李江鸿：《论对破产管理人的监督》，载《破产法论坛》（第4辑），法律出版社2010年版，第182页。

[②]齐章安等：《论破产法中的管理人制度》，载《第四届中国破产法论文集》，北京，2011年11月，第99页。

[③]李红鸿：《论对破产管理人的监督》，载《破产法论坛》（第4辑），法律出版社2010年版，第175页。

[④]李永军：《重申破产法的私法精神》，2002年第3期。

[⑤]参见邹海林：《破产法—程序理念与制度结构解析》，中国社会科学出版社2016年9月版第136页。

[⑥] 参见邹海林：《新企业破产法与管理人中心主义》，《华东政法学院学报》2006年第6期。

[⑦] 【德】莱因哈特·波克著，王艳柯译《德国破产法导论》，北京大学出版社2014年11月版第27页。

[⑧] 同注13。

[⑨] 郑伟华、苏汀珺；《供给侧改革背景下破产审判理念的四个转变》，人民法院报2017年2月15日。

[⑩]慈云西、李雪松：《中英破产法制度比较研究—以管理人制度为视角》，北京，2017年，第八届中国破产法论坛暨《企业破产法》实施十周年纪念研讨会论文集。