【裁判摘要】

征收集体土地房屋补偿过程中，对集体经济组织成员和非集体经济组织成员所有的房屋补偿标准不同。非集体经济组织成员借用集体经济组织成员名义签订征收补偿协议后，要求按照民法间接代理制度、行使合同介入权成为协议相对人的，人民法院不予支持。

【相关法条】

《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第二十七条第二款　人民法院审理行政协议案件，可以参照适用民事法律规范关于民事合同的相关规定。

《中华人民共和国合同法》第四百零三条第一款  在第三人违约的情况下，委托人可行使介入权，以取代受托人的地位与第三人建立合同关系，并主张合同权利，但第三人与受托人订立合同时如果知道该委托人就不会订立合同的除外。

【点评】

本案涉及行政协议案件如何参照适用民事法律规范的问题。人民法院审理该类案件，首先要判断案涉协议是否是行政协议，这是前提与基础。在确定构成行政协议的情况下，适用民事法律规范应遵循以下原则：一是，审查是否存在行政特别规则，行政法律规范有特别规定时应优先适用；二是，考察是否存在法律漏洞，如果没有行政特别规则，且确定存在法律漏洞，才可以查找并适用相似民事法律规范；三是，在适用民事法律规范时，不能完全按照民事争议审理方式适用法律规范，应结合行政协议的特点修正地进行适用。本案中，征收补偿协议是行政诉讼法明确规定的有名行政协议。对于行政相对人如何确定，行政法律规范并无特殊规定，民法代理（间接代理）制度可作为参照适用规范。按照民法代理（间接代理）制度的规则，结合本案的具体实际情况，生效裁判认为本案原告王某平不能通过代理（间接代理）制度成为合同相对人，与征收部门在案涉征收补偿项目中实际贯彻的补偿原则、补偿标准相契合。另外，非集体经济组织成员购买的集体经济组织成员房屋或土地被征收后，非集体经济组织成员为获得非法征收补偿权益，多以集体经济组织成员名义与征收部门签订征收补偿协议，本案裁判从司法角度对该类行为作出了明确而有力的否定回答。通过该案法律适用，明确该类房屋征收补偿协议的效力，能积极发挥司法裁判的指引作用。

上诉人（原审原告）王某平，女，住安徽省宿州市。

被上诉人（原审被告）徐州市云龙区住房和城乡建设局。

被上诉人（原审被告）徐州市云龙区翠屏山街道办事处。

上诉人王某平诉被上诉人徐州市云龙区住房和城乡建设局（以下简称云龙住建局）、徐州市云龙区翠屏山街道办事处（以下简称翠屏山街道办）不履行补偿职责一案，不服徐州铁路运输法院（2020）苏8601行初1019号行政裁定，向徐州市中级人民法院提起上诉。

一审法院经审理查明：2018年12月18日，原徐州市云龙区住房和建设局（现变更为云龙住建局，甲方）与乔某某（乙方）签订《房屋征收补偿协议》，约定因翠屏山片区改造一期项目需要，甲方对乙方对坐落于云龙区长山村、征收编号为C1-12的房屋进行征收，翠屏山街道办在落款处加盖公章。王某平以其系该房屋实际的所有权人，征收有关部门应按照该协议对其进行补偿为由，诉至本院，请求责令被告履行该补偿协议并支付迟延履行金。

另查明，根据(2020)苏行终666号行政裁定确认的事实，王某平原系安徽省宿州市萧县大屯镇郑楼行政村郑楼自然村村民，2007年11月王某平自徐州市云龙区翠屏山街道办事处长山村村民委员会（以下简称长山村）处购买集体土地一处，后在该处集体土地上建设房屋。2018年12月7日，云龙区政府作出徐云政征字〔2018〕4号《房屋征收决定书》，决定对翠屏山片区改造项目（一期）范围内的房屋实施征收，征收部门为原徐州市云龙区住房和建设局，征收实施单位为翠屏山街道办。王某平建设的涉案房屋在征收范围内，依据《翠屏山片区改造项目房屋征收补偿方案（一期）》的规定，对长山村本村村民在合法宅基地上建设的房屋，按照集体土地上房屋合法建筑面积认定标准认定合法建筑面积并按照评估基准价5750元/平方米进行补偿；未认定为合法建筑和超过批准期限的临时建筑，以及《拟征地告知书》《房屋征收调查公告》公布后擅自进行房屋及其地面附着物新建、改建、扩建的部分，不予补偿安置。对非本村村民在长山村建设的房屋，根据云龙区政府的陈述，征收过程中征收部门愿意按照650元/平方米（违建500元/平方米+搬迁费150元/平方米）的标准予以补偿。征收过程中，王某平与长山村村民乔某某采取签订虚假《房屋转让协议》等虚构事实的方式将征收编号为C1-12的涉案房屋确权至乔某某名下，由乔某某主张补偿权益。后乔某某以C1-12房屋被征收人的名义于2018年12月18日签订《房屋征收补偿协议》，选择货币补偿共1597426元。《房屋征收补偿协议》签订前，乔某某签署了《搬迁承诺书》，承诺于2018年12月18日之前搬空被征收房屋（编号C1-12）内的所有物品，并将钥匙、建筑物、构筑物、地面附着物等完整交付拆除单位。后王某平将房屋钥匙交给乔某某，由乔某某将房屋交付翠屏山街道办拆除。

2019年初，徐州市云龙区人民检察院接到举报，在翠屏山片区征收改造工作中，存在农村集体经济组织成员和非农村集体经济组织成员相互串通、提供虚假材料“确权登记”，骗取国家征收补偿款的行为，遂对乔某某进行调查。调查过程中乔某某承认上述虚构事实的行为，并出具悔过书。徐州市云龙区人民检察院向房屋征收部门及征收实施单位提出检察建议。在乔某某放弃C1-12房屋的补偿权益后，王某平向翠屏山街道办主张补偿权益，因对翠屏山街道办提出的按照违建650元/平方米的补偿标准不满意，向徐州市中级人民法院提起行政诉讼，请求确认云龙区人民政府强拆其房屋的行为违法并赔偿损失，该院作出（2019）苏03行初321号行政裁定，裁定驳回了原告的起诉。原告对此不服，向江苏省高级人民法院提起上诉，该院于2020年10月作出(2020)苏行终666号行政裁定，维持了原裁定。

一审法院认为：《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。该法第四十九条规定，提起诉讼应当符合下列条件：(一)原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织;(二)有明确的被告;(三)有具体的诉讼请求和事实根据;(四)属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。行政协议具有两面性，既有作为行政管理方式“行政性”的一面，也具有“合同性”的一面。人民法院审理行政协议案件，可以参照适用民事法律规范关于民事合同的相关规定。根据合同相对性原则，一方合同当事人只能向另一方当事人基于合同提出请求或提起诉讼。除法律、合同另有规定以外，只有合同当事人才能享有合同所约定的权利，并承担该合同约定的义务，合同当事人以外的任何第三人不能主张合同上的权利。本案中，涉案《房屋征收补偿协议》的签订主体系云龙住建局与案外人乔某某。王某平并非涉案协议当事人，亦未提交有效证据证明其与涉案协议的履行有利害关系，不具备原告主体资格，其起诉要求两被告履行合同义务缺乏相应依据。综上，一审法院遂裁定驳回王某平的起诉。

王某平不服一审裁定，向徐州市中级人民法院上诉称：乔某某系代表上诉人签订涉案补偿协议，按照《合同法》代理的相关规定，乔某某为代理人，合同相对人应为上诉人。检察机关对行政行为进行监督，超越权限。因此，请求二审法院撤销一审裁定，指令一审法院继续审理本案。

被上诉人云龙住建局、翠屏山街道办答辩称，涉案协议应属无效，被上诉人无履行义务。上诉人并非协议相对人，不具备原告主体资格。请求二审法院维持一审裁定。

徐州市中级人民法院二审审理认为：人民法院审理行政协议案件，可以参照适用民事法律规范关于民事合同的相关规定。涉案征收补偿协议为行政协议，合同相对人可参照民事法律规范确定。原《中华人民共和国合同法》第四百零三条第一款规定，受托人以自己的名义与第三人订立合同时，第三人不知道受托人与委托人之间的代理关系的，受托人因第三人的原因对委托人不履行义务，受托人应当向委托人披露第三人，委托人因此可以行使受托人对第三人的权利，但第三人与受托人订立合同时如果知道该委托人就不会订立合同的除外。按照该条规定，在第三人违约的情况下，委托人可行使介入权，以取代受托人的地位与第三人建立合同关系，并主张合同权利，但第三人与受托人订立合同时如果知道该委托人就不会订立合同的除外。本案中，涉案地块征收过程中，针对本集体经济组织成员和非本集体经济组织成员所有的房屋，客观上存在不同的补偿标准。在明知存在该事实的情况下，王某平为获得高额补偿标准，通过虚构房屋转让事实的方式，由乔某某签订涉案征收补偿协议。协议签订过程中，王某平称并未如实告知征收部门其与乔某某之间就涉案房屋存在的关系，现也无证据证明云龙住建局、翠屏山街道办知晓王某平与乔某某之间的关系。并且，本案庭审过程中，云龙住建局、翠屏山街道办陈述，如王某平以自己名义主张涉案房屋补偿权益，不能按照协议约定的补偿标准确定补偿款项。也就是说，因王某平并非被征收地块集体经济组织成员，被上诉人不可能与其建立涉案合同关系。因此，即使王某平与乔某某之间存在间接代理关系，其也不能行使介入权，不能通过间接代理制度成为合同相对人。一审法院认定王某平并非协议相对人，不具备本案原告主体资格，并无不当。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，徐州市中级人民法院裁定：

驳回上诉，维持原裁定。

案例报送单位：徐州市中级人民法院

一审合议庭成员：李瑞超、于博、魏博

二审合议庭成员：吴艳丽、黄传宝、徐冉

报    送    人：黄传宝、张旭欣