引 言

近年来，中国法治建设不断完善，社会经济飞速发展，人民群众对司法服务的需求不断增强。在这样的大时代背景下，法院案件数量的急剧上升是必然现象。案件压力是人民法院一直以来所面临的突出问题，通过增加法院编制及招录辅助人员的方式已经不足以完全化解上述问题。为了妥善解决提高人民群众对司法工作满意度与案件数量急剧上升之间的矛盾，最高人民法院近些年来通过各种司法改革创予以化解，其中“一站式诉讼服务及多元解纷机制”作为诉讼服务领域引领司法为民理念，减少案多人少矛盾的重要改革制度被寄予厚望。诉前调解制度作为“一站式诉讼服务及多元解纷机制”的重要组成部分，正是在这样的改革背景下被逐步确立并付诸实践。J省高院更是结合本省经济发展迅速，案件数量增幅快的实际，积极推动辖区内基层人民法院的诉前调解工作。经过近几年基层人民法院的不断探索完善，诉前调解制度也相应得到快速发展，逐步显现出在分流化解案件方面的独到优势。同时，也暴露出了一些制约诉前调解制度的问题和困境。本文将以司法实践领域为依托，深入探讨诉前调解制度存在的问题困境以及可行的化解路径。

一、诉前调解制度诞生的背景和初衷

进入新世纪以来，我国社会经济发展迅速，人民群众对司法服务的需求不断增强。在这样的时代背景下，案件数量逐年增长在各个省均为普遍现象。以经济较为发达的J省为例，近几年大多数基层法院的民商事案件受案数增长率均超过10%。但法院的编制人员增量远低于案件增长幅度。“案多人少”的矛盾成为困扰基层法院多年的问题。在案件压力不断加大的背景下，法院所面临的办案复杂性可能超出传统裁判机制的功能负荷。这既表现为“诉讼爆炸”引发的案多人少困境，也表现为疑难复杂案件引发的处理难题。在司法实践中，法院转而通过一系列补充机制来化简这种“过度复杂性”[1]。如找不到合适的途径释放案件压力，必将影响基层法院的审判质效，办案质量。针对这一困局，最高人民法院自2012年开始推动各项司法改革，其中尤为重要的一项就是设立诉前调解制度。

图1 2016-2020年全国法院收结案总体趋势

（人均结案数单位/件；收结案数单位/十万件）[2]

所谓诉前调解制度，是指在立案环节，起诉人同意的前提下，对新收案件先进行筛选，将案情相对简单，证据相对充分的案件分流进诉前调解阶段，由诉前调解工作室先行调解。诉调调解工作室一般设在人民法院立案庭。之所以将诉前调解机构设在立案部门，也是意图在法院正式诉讼程序的第一道关口，能够最大限度分流、化解大量案件，进而确保这部分纠纷不再进入实体审理程序，减少后台庭室的办案压力。法院设立立案部门的出发点是由立案部门对案件的起诉统一进行审核，决定是否受理案件。案件审查和过滤是立案部门的初始功能。[3]进入诉前调解的案件，应当经过一次人工繁简分流筛选更为稳妥，这也是立案部门案件审核传统业务的延伸和拓展。在“一站式诉讼服务建设”的过程中，立案部门在案件审查过滤的初始功能之外，还承担了案件分流、纠纷调解和诉讼服务等多重功能。立案部门的功能延伸既是司法为民、能动司法建设等因素的外部推动，也反映了法院化解案件压力的内在需求。

二、诉前调解制度运行中显现的问题和困境

诉前调解制度作为在司法实践领域落地仅几年的新机制，因其制度的先进性和灵活性，受到各级法院的积极响应，在蓬勃发展的同时，也确实从各个方面提升了法院的工作实效。但在取得成绩的同时，我们也应清醒的认识到，该制度实施发展的过程中也暴露出一些制约和困境,主要存在程序、实体、实践效果等等方面。

（一）程序方面相对单一，缺少“内嵌机制”辅助

诉前调解制度因其相对独立于传统诉讼程序之外，很多诉讼阶段处理的事务性工作例如保全、鉴定、调查、公告等能在诉前调解阶段一并解决固然很好，既减少了后续转立案后，传统诉讼程序的压力，又方便当事人对于急需现行解决的问题以最快的速度解决。但目前的司法实践中，保全、鉴定、调查等程序提前介入诉前调解的“内嵌机制”并不通畅。（1）保全、调查等诉讼业务涉及到人民调解员并不具有相应的司法权限，如直接以速裁法官名义在诉前调解阶段进行保全和调查活动，虽然“师出有名”，但又带来另一个问题，即做出保全和调查的法官并不一定是案件转立案后的承办人，存在一定的“越权”之嫌。（2）鉴定程序相对便于“内嵌”进诉前调解程序，但也存在部分鉴定案件（例如建设工程）鉴定周期过长，往往会超过一个月的诉前调解周期，只能经双方当事人同意延长鉴定期限。这种情形下如鉴定中有一方当事人无法送达或不同意继续诉前调解，鉴定程序的合法性就会存在一定问题。（3）一些延长、中止等程序在目前的诉前调解制度中都尚未引入，对于有正当延长或中止事由的诉前调解案件，只能因程序上无法救济，径行转立案，造成诉前调解制度的功能延伸受到制约。（4）相关的“内嵌”程序或配套程序并没有明确的法律法规支撑，造成很多情形下，基层法院想要革新，但因缺少相应的政策法规支持，“有心无力”或“不敢越雷池”，担心变革步伐太快，涉嫌违规。

（二）实体方面调解内容的精准性和专业性有待提升

诉前调解制度某种程度上说是诉讼调解的前置，调解虽然遵循当事人自愿的原则，但或多或少必然牵扯实体性问题的处理。（1）诉前调解制度相对独立于传统诉讼程序，主要由人民调解员负责调解，但人民调解员的专业法律水平参差不齐，对于案件的把控和法律细节规定的掌握不尽如人意，会造成即使调解成功的案件，最终的调解内容可能并不完全合法合规或不利于执行。（2）诉前调解阶段是否应对案件的真实性、证据的真实性进行实体性审查。诉前调解虽然遵循当事人自愿的原则，但如不对证据及案件事实进行相对严格的实体审查，仅以原被告达成一致的内容出具调解书，对于少数虚假证据或虚假诉讼的情形就很容易成为“漏网之鱼”，有损诉前调解的公正性。（3）对于一些专业性比较强的特殊类型案件，例如建设工程类纠纷、医疗损害纠纷、房屋确权类纠纷等，这类案件调解难度较大，往往建立在能基本厘清事实或基本确定争议金额后，调解可能性才会出现。这需要具备扎实的审判专业知识和丰富的类案处理经验，人民调解员面对此类案件往往力不从心，或对案件整体处理结果考虑不周，致使调解项的表述指向不够精确全面。

（三）过分“优化”质效数据，造成诉前调解制度“异化”

诉前调解制度，作为一项相对独立于传统诉讼的新制度。本身具有灵活性、独立性等优点。在司法实践过程中，不少法院将诉前调解制度的某些优势与提升质效数据相结合，这本无可厚非，也是诉前调解制度的题中应有之意。但为了过分“优化”质效数据，不惜牺牲诉前调解制度的初衷和原则，就有些值得商榷了。例如部分法院法院将诉前调解阶段委派调解三十日的正常期限作为一种手段，把起诉到法院的部分纠纷暂时挡在正式程序之外，[4]并未在诉前调解阶段对案件办理形成实质性推动，甚至诉前调解超过法定期限未转立案的情况，致使诉前调解制度“异化”为控制正式案件的“蓄水池”。使得诉前调解制度流于形式，违背了制度设计的初衷。又例如少数法院为了调撤率、平均审理天数等指标的提升，将案件的诉前调解周期“无限延长”，直到案件调撤成功，再转立案，报结案。以严重突破诉前调解时限为代价，压缩民初案件的审理天数，致使诉前调解周期远超省高院规定的上限。造成很多案件未调解成功，就很难及时进入诉讼程序，久调不转，甚至出现了实际统计中，有些法院的诉前调解占比率远超100%，达到140%以上，究其原因，很大程度上是因为同一时间段内，民初转立案数远低于诉前调解案件收案数所致，很多案件被压在了诉前调解环节未及时转立案。类似的这种情况也或多或少引发了案件当事人的不满，也违背了诉前调解制度的初衷。

（四）前置多元解纷力度不够，造成诉前调解“负重前行”

诉前调解制度在诞生之初就伴随着多元解纷制度的建立。诉前调解制度在各地基层法院蓬勃发展的同时，作为配套或者应当齐头并进的多元解纷制度，发展的状况并不理想。很多预想中的专业化的调解机构、行业组织等参与诉前调解的积极性不高，未能广泛参与到多元化纠纷解决机制体系中来。相关行政职能部门、街道办事处、居委会等单位认为诉前矛盾化解并非自己“主业”，或虽想有所突破，但碍于人、财、物等方面限制，有心无力。虽然各地基层政府、政法委想方设法多方面努力，牵线搭桥，但鉴于多部门协调联动工作的广度和难度，多元解纷制度的实际效果仍不理想。这就造成进入法院的绝大多数案件，都是由诉前调解一种方式前置处理，各类案件，数量庞大，涉及的领域众多，仅靠基层法院人民调解条线的力量去处理，难免捉襟见肘，更难做到妥善处理所有案件。这也客观上造成了诉前调解“负重前行”，制度运行的效率和效果打了折扣。

三、诉前调解制度运行机制困境的化解路径

一项制度从理论设计到付诸实践，再到实践中出现问题，最后调整、充实、提高，是唯物主义认识论的基本规律，诉前调解制度也不例外。在存在诸多问题和困境的同时，我们也要坚定信心，能够找到制约诉前调解制度发展的路径，让其更好的服务于人民法院的司法事业发展。笔者试从以下几方面对调解制度运行机制困境的化解路径予以探析。

（一）强化机构设置与人员配备

如前文所述，基层法院诉前调解机构基本都设置于立案部门。具体的机构形式有人民调解室、诉前调解团队、诉前调解中心等。人员配置在先行调解程序中，调解主体可以是包括法官助理在内的法院工作人员，也可以是接受法院委派的有关组织或个人。[5]目前基层法院负责诉前调解的人员主要系外聘的人民调解员，他们大都经辖区内司法局或人大授权，具有司法调解资格，能够依法出具人民调解协议书。为了解决人民调解员专业性不足，调解内容精准性的问题。部分基层法院为充实诉前调解队伍力量，将少量有审判辅助经验的聘用制法官助理编入诉前调解团队，跟随人民调解员一同调解案件。也有一些法院，将人民调解员与速裁法官一一配对，人民调解员调解成功的案件，可以便捷的与速裁法官直接对接，部分难度较大，专业性较强的案件，可由速裁法官第一时间对调解书内容审查指导。提高案件调解的质量和精准性，弥补人民调解员专业能力不足的短板。

（二）顺畅诉前调解程序与诉讼程序衔接

诉前调解程序位于诉讼服务中心收案并首次分流后的第一道程序。当日诉讼服务中心新收案件经初步繁简分流后，适合进行诉前调解的直接进入调解中心。值得注意的是，为理顺人民调解员独立解决调撤案件的机制，顺畅调解程序和诉讼程序对接。2022年伊始，J省高院根据相关文件分别设立了“诉前调书”和“诉前调确”两类案号，分别对应调解书确认人民调解协议效力和裁定书确认人民调解协议效力的情形，为诉前调解制度的独立性进一步提供了政策支持。目前，J省法院在适用“诉前调书”和“诉前调确”两类案号直接在诉前调解阶段解决纠纷的案件数量稳步上升，切实做到了将部分案件实体性化解于诉讼程序之前。另一方面，很多基层法院在总结经验的基础上，也创新了一些制度，以利于诉讼和非诉程序对接。例如J省W法院立案庭，在诉前调解和诉讼服务中心之间设立诉讼与非诉业务对接中心（因介于立案前台和调解后台之间，被称之为“中台”），除了例行性的案件对接工作外，专门设立了两个员额法官团队，对于诉前调解阶段出现的司法鉴定、诉前保全甚至调解不成原被告同意当场开庭的相关案件径行集中处理。客观上提高了诉前调解案件流转速度，提高了诉前调解案件办理效率。

（三）推动诉前调解“内嵌机制”衍生

2021年9月，最高人民法院《关于深化人民法院一站式多元解纷机制建设推动矛盾纠纷源头化解的实施意见》中指出：以人民法院调解平台为依托，强化诉前调解与诉前鉴定评估工作对接，在调解过程中形成的送达地址确认、无争议事实材料等，可在诉讼阶段使用等等。该意见明确了诉前调解应当具有诉讼与非诉讼实质性对接的功能。所谓诉前调解“内嵌机制”是指在诉前调解阶段除诉前调解的主体业务外，能在诉前调解阶段内嵌一些其他事务性程序，一并在诉前调解阶段予以解决，例如：保全、送达、鉴定、公告等。从而实现在诉前阶段尽量解决更多的核心庭审程序之外的事务性程序，集约化，一站式的将案件可能涉及的众多程序在庭审前完成，为后续可能的庭审审判工作做好充足的铺垫，让审理法官可以将更多的精力和时间专注于审判业务。从目前的实践看，部分法院已经将送达或留存被告地址确认书工作内嵌进诉前调解阶段。送达难一直是制约民商事案件的一个难题，诉前调解阶段即使无法完成案件调撤，如能成功留下被告的地址确认书，对后续的诉讼程序也是助力甚多。随着诉前调解“内嵌机制”的不断补充完善，诉前调解制度的功能也会大幅度延伸，从单一的调解向涉及事务性诉讼业务的很多维度辐射，从而让该项制度能够适应更为复杂的案件情况。

（四）精准、多向分流案件为诉前调解“减负”

笔者认为，繁简分流的含义绝不应仅局限于诉讼程序中的案件，而应扩大到诉前调解案件。目前J省绝大多数法院对于新收案件，均以诉前调解案号立案（少数情况特殊或原告不同意诉前调解的案件除外）。诉前调解案件的体量非常庞大，如何精准实现诉前调解案件繁简分流，诉前调解案件应如何分流，是关系到诉前调解效率和效果提升的关键一招。笔者认为，并非所有案件都适宜由人民调解条线进行诉前调解，例如，对于一些建设工程类、医疗损害类、涉工伤劳动争议纠纷、股东股权纠纷类案件，因其专业性比较强，涉及鉴定可能性大，直接调解难度较高，此类案件如径行分流人民调解条线，可能造成程序空转，对案件推进的效果不明显。是否可以尝试分流对应的业务庭室，由专业法官负责诉前调解，即使调解不成，也可以利用诉前调解阶段进行证据交换质证、启动案件鉴定程序等多项工作，为后续诉讼程序做好充分准备，客观上也减轻了人民调解条线的办案压力，让人民调解员能真正的集中精力去办理调撤可能性更大的简单案件。另一方面，法院应当紧密依靠本级党委政法委，积极推动行业组织、专业组织、基层群众自治组织深度介入诉前调解。通过联合建立制度规范、提供办案场所、配齐人员装备、设定目标考核等具体措施，将多元解纷落到实处，能够切实的分流部分行业类别明显，基层化解效果好的案件，从多元解纷的角度实现对流入法院诉前调解案件的“减负”，也能切实的为辖区内“万人起诉率”等指标的优化起到积极作用。

（五）加强审判管理，严格管控诉前调解流程

诉前调解制度作为一项相对独立的非诉程序，虽然具有相对的独立性和灵活性，但绝不是不受管控的和约束的。为了规范诉前调解制度运行，避免诉前调解制度的原则性规定被突破，在审判管理层面，应当加强对诉前调解案件的管控力度。尤其对于诉前调解的周期时长、程序转化、案件回流、分流、结案归档等重要环节，应当设计全流程管控措施。目前J省审判综合管理系统默认的诉前调解时长是180天，与省院要求的1个月诉前调解期限出入较大，笔者认为系统的相关设置应当与线下规范保持一致，也有利于审管部门管控案件。另一个方面，由于审判管理手段更多是集中于正式立案案件，目前能够直接管控的方式比较单一，主要是利用审判综合管理系统予以监控，这就需要立案部门在诉前调解案件立案、流转、转立案等关键环节建立台账。做到每件案件，每个流程节点有据可查，避免“抽屉案”和“体外循环”案件。对于可能无正当理由超期的或存在违规风险的案件，协助审判管理部门提供相关数据，实现对诉前调解案件的提醒预警，严格管控。

四、诉前调解制度未来前景展望

近几年来，最高院、省高院一直推行的立案庭诉前调解制度在基层法院司法实践中逐步收到实效，为这一制度的发展注入和蓬勃活力，展望未来，笔者认为诉前调解制度必将在改革中不断改进完善。

（一）职能范围不断扩大延伸

正如前文所述，诉前调解制度本身的灵活性和可塑性为其容纳更多的事务性诉讼程序提供了可能。诉前调解所承担的功能，除简单案件力求调撤外，还可以承担部分类型化复杂案件的保全、鉴定、调查、公告等传统事务性诉讼程序，多元解纷、行业调解、行政调解等多渠道调解方式也将不断融入充实诉前调解制度。诉前调解的外延和内涵都将不断扩展，真正实现将“一站式诉讼服务”挺在前面的目标，以非诉方式尽量多的化解矛盾，减少人民法院“案多人少”的压力。

（二）配套程序不断完善

目前诉前调解的配套程序相对单一，以J省审判综合信息管理系统为例，除诉前调解立案、结案、变更承办人等基本程序外，缺少其他配套程序。如前文所述，对于能在诉前调解阶段内嵌一些其他事务性程序，缺乏相应“内嵌机制”支撑。例如诉前调解案件的中止、延期、鉴定暂停审限等均未有配套的程序和机制。从程序的完善角度看，结合个案的特殊情况，应当在诉前调解程序的灵活性和适应性上不断强化，这就要求未来诉前调解制度必需不断充实配套的程序和机制，部分实现诉讼案件程序节点的变更和控制等功能。同时，由于司法程序的严肃性，对于内嵌机制的规范，也需要相关的法律法规予以明确，这也为下一阶段的立法工作提出了一定要求。

（三）重大敏感案件预警与缓冲

登记制改革后，法院的案件受理量显著提升。其中，所增加的案件多为矛盾交织、疑难复杂、当事人诉求难以实现的一些案件，包括行政案件、群体性纠纷、重大敏感案件等。[6]这类案件因其特殊性，如直接进入诉讼审理环节，容易引发送达难、审判难、处理效果不好、涉诉信访增多等一系列问题，也不利于案件的办理和当事人权益的维护。诉前调解制度因其独到的优势，可以在不激化矛盾，程序相对宽松的情况下，为重大敏感案件的办理提供一定的预警和缓冲，让法院有充足的时间和空间与地方政府、公安、民政等行政主体协调，群策群力，统筹化解群体性或重大敏感案件。

（四）智慧法院与诉前调解深度融合

以科技化、信息化为抓手，以提升司法公信力为目标，建立一个以公平、效率、秩序为价值取向的纠纷解决机制，这不仅是“智慧法院”发展的重要内容，也是拓宽当事人“接近正义”的创新渠道。[7]当前，在人民法院现代化审判体系发展的进程中，加快建设“于民有利” 的“智慧法院”在线调解机制[8]，节约司法成本，提升审判质效，实现调解资源智能优化分配，使之成为司法实践中不可或缺的必要组成部分。与大数据、智能技术平台深度融合必然实现诉前调解制度的不断优化。

*李好：徐州市云龙区人民法院立案庭法官助理。

[1] 陈杭平：《民事“执行和解”制度》，载《中外法学》2018年第5期。

[2] 数据来源自人民法院大数据服务平台，http://192.1.36.53:9099/sffx-zzpt/intex./index.html. 2022年10月17日访问。

[3] 姜伟：《司法体制综合配套改革的路径和重点》，载《中国法学》2017年第6期。

[4] 薛永毅：《“诉源治理”的三维解读》，载《人民法院报》2019年8月11日。

[5] 同前注4。

[6] 姜启波：《论中国特色民事审前程序构建—以立案登记制改革为视野》，载《立案工作指导》2015年第1期。

[7] 赵蕾：《中国非诉程序年度观察报告》，载《当代法学》2018年第6 期。

[8] 郑维炜：《中国“智慧法院”在线调解机制研究》，载《当代法学》2020年第6 期。